Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dott. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente atto,
ed in virtu' di deliberazione di autorizzazione a stare in giudizio
n. VI/511 del 25 luglio 1995, dagli avv. proff. Giuseppe Franco
Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso lo
studio del secondo, in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30, per
conflitto di attribuzione contro il presidente del Consiglio dei
Ministri pro-tempore, a seguito e per effetto del d.P.C.M. 23 marzo
1995, "Determinazione dei compensi da corrispondere ai componenti
delle commissioni esaminatrici e al personale addetto alla
sorveglianza di tutti i tipi di concorso indetti dalle
amministrazioni pubbliche", pubblicato in Gazzetta Ufficiale serie
gen. n. 134 del 10 giugno 1995, che, dettando una disciplina generale
della remunerazione dei membri di commissioni esaminatrici di
pubblici concorsi e del personale addetto alla sorveglianza, la
applica, con facolta' di aumento o diminuzione dei limiti del 20%
alle regioni (e agli enti pubblici non economici che da esse
dipendono), non diversamente che agli enti locali e agli enti
pubblici non economici.
Il d.P.C.M. 23 marzo 1995 (in Gazzetta Ufficiale 34 del 10 giugno
1995) disciplina l'entita' dei compensi da corrispondere ai
componenti le commissione di concorso per l'accesso all'impiego
presso pubbliche amministrazioni e al personale di vigilanza
utilizzato in tale sede.
Nelle premesse l'atto in questione richiama a proprio fondamento
normativo l'art. 41, primo comma, del d.-lgs. n. 29/1993, che dispone
l'emanazione di un regolamento, da adottarsi in forma di d.P.R., per
la disciplina della composizione e degli adempimenti delle
commissioni, e il d.P.R. n. 487/1994, "Regolamento recante norme
sull'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le
modalita' di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle
altre forme di assunzione nei pubblici impieghi", il cui art. 18
demanda appunto ad un d.P.C.M., da adottarsi di concerto con il
Ministro del tesoro, la determinazione, per tutti i tipi di concorso,
dei compensi ai membri e al personale di vigilanza, nonche'
l'aggiornamento di essi con periodicita' triennale.
Su tali presunti fondamenti normativi, e sulla base di un richiamo
generico e di stile alla professionalita' e all'impiego richiesti per
lo svolgimento delle relative funzioni, il d.P.C.M. impugnato con il
presente ricorso quantifica e assegna ai commissari compensi base
(artt. 1 e 3), integrativi (artt. 2 e 3), fissa limiti al loro cumulo
(art. 4), disciplina le ipotesi di articolazione delle commissioni in
sottocommissioni (art. 5), di dimissioni o decadenza dei commissari
(art. 6), individua il trattamento dei comitati di vigilanza (art.
7). Infine l'art. 8 stabilisce che "le regioni e gli enti pubblici
non economici da esse dipendenti, le province, i comuni, le comunita'
montane, e loro consorzi, nonche' gli enti pubblici non economici
possono stabilire nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti,
compensi aumentati o diminuti del 20% rispetto a quelli stabiliti dal
presente decreto".
Tale ultima previsione, insieme con le precedenti in quanto da essa
estese alle regioni, invade la sfera delle attribuzioni regionali per
i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, anche
in riferimento al d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 e ai dd.P.R. 14
gennaio 1972, nn. 1-6 e 15 gennaio 1972, nn. 7-11.
1.1 - La disciplina normativa impugnata e' adottata nella forma del
d.P.C.M. di concerto con il Ministero del tesoro.
Si puo' in prima battuta - ad essere generosi - ipotizzare che si
tratti di un regolamento, pur atipico rispetto alle cinque
fattispecie elencate nelle lettere a-e dell'art. 17 della legge 23
agosto 1988 n. 400. Ma se fosse corretta questa interpretazione,
andrebbe allora richiamata la costante giurisprudenza della Corte
secondo cui un regolamento, persino quando configurato come atto di
esecuzione di legge statale, non puo' porre norme intese a limitare
la sfera delle competenze delle regioni in materie ad esse
attribuite. E cio', sia in omaggio alle regole costituzionali
sull'ordine delle fonti, sia per espressa disposizione dell'art. 17,
primo comma, lett. b), e comma 3 della legge 400/1988 (cfr. ad es.
sentenze 49/1991, 204/1991, 391/1991, 465/1991, 461/1991).
Nella specie, la materia disciplinata dal d.P.C.M. impugnato
rientra senz'altro nella competenza legislativa regionale in tema di
personale di cui all'art. 117 Cost. e nella parallela e coestensiva
competenza amministrativa regionale di cui all'art. 118 Cost., mentre
manca la specifica base normativa primaria, che non puo' essere
rappresentata, tra le disposizioni citate nella premessa dello stesso
d.P.C.M., dall'art. 41 del d.-lgs. n. 29/1993, che si riferisce ai
profili ben diversi e non pertinenti della disciplina dello stato
giuridico dei dipendenti di pubbliche amministrazioni, ne' tanto meno
da alcuna disposizione del d.P.R. n. 487/1994, che ha natura soltanto
regolamentare.
La regione si trova dunque a dover soggiacere a una disciplina di
dettaglio, e non di mero principio, in materia di propria competenza
legislativa e amministrativa, sulla base di un regolamento del tutto
privo di specifico fondamento legislativo.
Che poi le regioni possano "nelle forme previste dai rispettivi
ordinamenti", aumentare o diminuire i compensi per i commissari ed il
personale di vigilanza entro i limiti del 20%, non modifica ne'
attenua la gravita' della lesione della sfera di autonomia regionale
costituzionalmente garantita descritta piu' sopra.
1.2. - In alternativa, il d.P.C.M. impugnato potrebbe con qualche
sforzo venire configurato quale atto di indirizzo e coordinamento.
Ma anche in tal caso trova piena applicazione la massima
giurisprudenziale, limpidamente elaborata dalla Corte, secondo cui
"l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento
dell'attivita' amministrativa delle regioni e' soggetto
all'osservanza di precisi requisiti di forma e di sostanza: di forma,
perche' l'atto di indirizzo e coordinamento deve essere approvato,
con delibera, dal Consiglio dei ministri; di sostanza, perche'
occorre idonea base legislativa per salvaguardare il principio di
legalita' sostanziale" (sentenza n. 45/1993 e, tra le tante,
113/1994).
Come si e' dimostrato piu' sopra, quanto ai profili sostanziali non
e' dato nella specie reperire alcuna idonea base legislativa. E,
quanto ai profili formali, non v'e' traccia, nelle premesse
dell'atto, di alcuna deliberazione di Consiglio dei ministri, salva
prova contraria da fornirsi dalla difesa erariale. Tale circostanza
parrebbe confermata anche dal fatto che il decreto e' stato adottato
di concerto con il Ministro del tesoro: o il concerto e' un mero
rituale privo di senso, o e' stato adottato a mo' di improprio
surrogato della deliberazione consiliare, come se la forma corretta
potesse essere cosi' realizzata indirettamente. Mancano dunque del
tutto anche i requisiti formali per il legittimo esercizio della
potesta' di indirizzo e coordinamento.
Giova in concreto ricordare cha la regione Lombardia ha da tempo
utilizzato la propria competenza legislativa in materia, sin dal 1979
(l.r. 6 ottobre 1979, n. 54, con particolare riguardo all'art. 12),
aggiornamento continuamente tale disciplina (l.r. 22 novembre 1982,
n. 63; l.r. 30 dicembre 1994, n. 47 e l.r. 10 marzo 1995, n. 10,
art. 7, terzo comma).
2. - Violazione degli artt. 3, 5, 97 e 118 della Costituzione con
riferimento al d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 e ai dd.P.R. 24 gennaio
1972, nn. 1-6 e 15 gennaio 1972, nn. 7-11.
Il d.P.C.M. compromette gravemente anche la capacita' organizzativa
della regione nelle materie - praticamente tutte di sua competenza -
nelle quali vengono utilizzate le risorse organizzative consistenti
nel personale. La regione e' infatti privata della potesta' di
disciplinare in modo autonomo le modalita' della remunerazione del
personale utilizzato in sede concorsuale, e cosi', in ultima analisi,
di operare autonome e responsabili scelte organizzative relative alla
gestione dell'elemento personale degli uffici, che si radicano nei
principi di efficienza e buon andamento costituzionalmente garantiti.
I necessari margini di autonomia organizzativa non sono certo
assicurati dalla percentuale del 20%, ne' ad essa puo' ridursi la
differenza tra norma di principio e norma di dettaglio (ammesso e non
concesso che nella specie sia comunque reperibile un fondamento
normativo privato).
3. - Violazione degli artt. 5, 119 e 81 della Costituzione, in
riferimento al d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 e ai dd.P.R. 14 gennaio
1972, nn. 1-6 e 15 gennaio 1972, nn. 7-11.
L'autonomia finanziaria e di spesa della regione e' anch'essa
gravemente pregiudicata da una disciplina che, predeterminando con
modesti margini di flessibilita' l'importo dei compensi da erogare
per lo svolgimento dei concorsi, preclude alla regione di esercitare
autonome scelte finanziarie e di spesa, con doppio possibile esito,
comunque fatale.
Ove infatti la regione intendesse erogare compensi inferiori alla
soglia statale diminuita del 20%, essa si vedrebbe obbligata ad
aumentare impegno e spesa, senza avere autonomamente formulato
proprie scelte organizzative in tal senso. Ove, al contrario, essa
intendesse maggiorare la sua spesa, portandola oltre il 20% della
"base" definita dallo Stato, nell'ambito di una potesta'
organizzativa esercitata nella direzione dell'impegno piu'
qualificato per la qualita' e l'efficienza della propria azione
selettiva, si vedrebbe impedita e bloccata. In entrambe le evenienze
sarebbero lesi l'autonomia finanziaria della regione e il connesso
prinicipio della commisurazione delle spese pubbliche (anche
regionali) al peso effettivo dell'azione amministrativa. Nella
prima, peraltro, con l'aggravante che sarebbe compromessa anche la
primaria esigenza di contenimento e razionalizzazione della spesa
pubblica (frequentemente sottolineata da codesta ecc.ma Corte),
specialmente nel suo intimo collegamento con la garanzia della
disponibilita' delle risorse economiche delle autonomie territoriali,
costituzionalmente preveduta.
Il d.P.C.M. 23 marzo 1995 deve dunque ritenersi illegittimo nel suo
complesso e con particolare riguardo all'art. 8.